Храните деньги в банках, а лучше – по углам

Накануне назначенного на 14 мая первого чтения законопроекта "О страховании вкладов физических лиц в банках РФ" Совет Госдумы по просьбе правительства отложил этот вопрос; как сказано – на неделю, однако не исключено, что и 21 мая многострадальный законопроект рассмотрен не будет. Закон о страховании депозитов физических лиц разрабатывается уже семь лет. В прошлом году он трижды обсуждался на заседаниях кабинета и 28 ноября был, наконец, одобрен в своем теперешнем виде. Однако после этого документ еще три месяца пылился в аппарате правительства и был внесен в Госдуму только 28 февраля. 14 апреля законопроект получил положительное заключение профильного думского комитета по кредитным организациям и финансовым рынкам и должен был рассматриваться на пленарном заседании нижней палаты парламента 25 апреля. Однако в тот раз правительство тоже попросило об отсрочке.

Предлогом для нынешнего переноса первого чтения послужило то, что бюджетный комитет (в качестве соисполнителя законопроекта) не успел к нужному сроку утвердить на своем заседании уже готовое заключение по требуемым поправкам в закон "О Центральном банке" и Налоговый кодекс. Очень похоже, однако, что это именно предлог, а не причина. Источники в Думе утверждают, что принятию закона противится прежде всего Главное государственно-правовое управление (ГГПУ) администрации президента. Есть оппозиция законопроекту и внутри правительства. В результате, по словам зампреда банковского комитета Павла Медведева, перспективы рассмотрения данного документа выглядят все более неопределенно. Между тем планировалось, что закон будет принят в трех чтениях и подписан в текущем году с тем, чтобы создание системы страхования вкладов началось с 1 января 2004 года.

Что предусматривает законопроект? Для страхования банковских депозитов создается специальный фонд, куда банки будут ежеквартально перечислять по 0,15% от остатков на счетах физических лиц. Фонд будет находиться в ведении "управляющей корпорации системы страхования", функции которой предполагается передать Агентству по реструктуризации кредитных организаций (АРКО). Чтобы сохранить и приумножить собранные средства, Агентство станет размещать их в высоконадежных ценных бумагах (по примеру Пенсионного фонда надо полагать, что преимущественно в казначейских облигациях развитых стран). Кстати, зарубежный опыт показывает, что жесткие требования к коммерческим банкам вкупе с грамотным управлением фондом страхования позволяют после определенного периода накопления отказаться от регулярного оброка. Когда накопленный капитал достигает примерно 5% от общей суммы привлеченных банками депозитов, вся система обретает должную устойчивость и фонд страхования способен работать в "автономном режиме". Скажем, в Германии платежи в такой фонд не собираются уже бог знает сколько лет.

Согласно законопроекту, после переходного периода привлекать депозиты частных лиц смогут только коммерческие банки, допущенные в систему страхования, для чего им надлежит пройти жесткую проверку со стороны ЦБ (на это отводится 21 месяц). В случае банкротства какого-нибудь банка, участвующего в системе, АРКО в течение 17 дней выплатит пострадавшим гражданам компенсацию в пределах 95 тыс. рублей: 100% вложенной суммы до 20 тыс. рублей и 75% суммы от 20 до 120 тыс. рублей. (Остальные деньги вкладчики могут вернуть – если смогут – в порядке, предусмотренном законом "О банкротстве кредитных организаций".)

Для начальной устойчивости системы страхования вкладов государство сделает разовый взнос в размере 3 млрд. рублей (скорее всего, на это пойдут собственные средства АРКО). Кроме того, правительство будет участвовать в системе страхования в качестве "кредитора последней инстанции": возможный дефицит фонда страхования предполагается погашать за счет ссуд Центробанка и бюджетного финансирования.

Наиболее спорный вопрос (по нему ломают копья даже горячие сторонники закона) – это вопрос о Сбербанке, на который приходится две трети "физических" сбережений в комбанках и 80-90% всех вкладчиков. Сохранность этих сбережений сейчас полностью гарантируется государством, что закреплено в Гражданском кодексе. Законопроект же предусматривает участие Сбербанка в системе страхования на общих основаниях и, соответственно, снятие указанных гарантий – правда, не сразу, а спустя три года после вступления закона в силу. В банковском комитете Госдумы, одобряя законопроект в целом, настаивают на сохранении за Сбербанком особого статуса, против чего резко возражают в Центробанке. По словам первого зампреда ЦБ Андрея Козлова, в случае принятия депутатами соответствующих поправок лично он предпочел бы вообще отказаться от этого закона.

Козлов также отмечает, что 100%-ная государственная гарантия по вкладам в Сбербанке – не более чем декларация, так как механизм реализации этих обязательств законодательно никак не прописан. С другой стороны, это и не нужно, поскольку уж кому-кому, а Сбербанку государство все равно не даст обанкротиться; к тому же, по ситуации на внутреннем рынке банк абсолютно устойчив. А в случае "внешнего шока" его защитят: "Пока ЦБ владеет 60% акций Сбербанка, мы как акционер будем ему помогать", – уверяет Козлов. Это определяется общими требованиями к акционерам любого коммерческого банка и не требует эксклюзивного нормотворчества.

Упоминавшийся уже Павел Медведев согласен, что положение Сбербанка более чем прочно и госгарантии его вкладчикам фактически не нужны. Однако, во-первых, это "вопрос политический" (весьма вероятно, кстати, что именно политические соображения лежат в основе "кремлевской оппозиции" законопроекту – как в преддверии выборов объяснить гражданам отмену гарантий государства?); а во-вторых, рассуждая с экономической точки зрения, "страхование вкладов в Сбербанке по новому законопроекту – циничный обман; если действительно потребуется возвращать деньги вкладчикам Сбербанка, то средств фонда страхования просто не хватит". Итак, самому Сбербанку предлагаемая система страхования не нужна и в силу стабильности его положения, и ввиду невозможности выполнения страховых обязательств в случае гипотетического краха. Зачем же тогда отдавать свои кровные в "общак"? Это означало бы, говорит Медведев, субсидирование Сбербанком всех прочих банков, "что неправильно с любой точки зрения". Тот же довод приводит и глава Сбербанка Андрей Казьмин, критикующий систему, при которой "один банк профинансирует риски остальных банков".

Медведев предлагает внести в законопроект две поправки: сохранить 100%-ные гарантии по вкладам в Сбербанке и разделить страховой фонд на две части с тем, чтобы взносы от банковского монополиста накапливались в "отдельной корзине". И то и другое – до тех пор, пока доля Сбербанка на рынке частных вкладов не сократится до 15%, на худой конец – до 30%. Только тогда появятся, мол, объективные предпосылки для лишения Сбербанка его привилегированного статуса. Определенный резон в этих предложениях очевиден. Вместе с тем, не менее очевидно, что доминирующее положение банка на рынке частных вкладов во многом этим самым статусом и определяется. Опасения Казьмина, не желающего терять вкладчиков, привлеченных госгарантиями (пусть формальными, пусть декларативными), очень даже понятны. И если за банком сохранить сие конкурентное преимущество, то ожидать значительного уменьшения его рыночной доли можно, наверное, до второго пришествия.

Впрочем, контраргументы ЦБ и правительства тоже небескорыстны: если исходить из того, что взносы Сбербанка ему самому не пригодятся, а также вспомнить об уровне накопления в 5%, необходимом для устойчивости системы страхования, то, как легко видеть, в течение 4 лет – иначе говоря, всего через год после завершения периода, отведенного законопроектом на формирование данной системы, – поступления от Сбербанка (порядка 0,4% в год от общей суммы депозитов физических лиц) как раз достигнут указанного порога применительно к той трети вкладов, которую аккумулируют остальные банки.

В общем, куда ни кинь – всюду клин: нечестно и сохранять за Сбербанком его привилегии, и требовать участия банка в системе страхования на общих основаниях. Это дает лишний повод противникам закона затягивать его принятие. У ГГПУ имеется сейчас по крайней мере одно возражение принципиального характера – оно касается передачи фонда страхования под управление АРКО. Между тем ранее со стороны Кремля звучали и другие нарекания. Так, выдвигалось требование, чтобы система страхования вкладов не создавала дополнительных обязательств для бюджета (в итоговом варианте документа такие обязательства, как видим, сохранились); потом это требование вроде как было снято или, во всяком случае, утратило категоричность. Однако в текущем месяце схожие претензии высказали уже эксперты МВФ.

Фонд предлагает отложить введение в России системы страхования депозитов, поскольку недостаточный банковский надзор при отсутствии отчетности по МСФО (перевод финансовой отчетности на международные стандарты завершится только в 2006 году) приведет к тому, что в систему страхования будут допущены в том числе слабые банки. Это сделает всю систему уязвимой, а так как дефицит страховых ресурсов должно возмещать государство, неизбежны дополнительные бюджетные риски. (Всемирный банк выступил с аналогичной критикой еще в прошлом году: по его мнению также сначала надо улучшить банковский надзор, а уже потом приступать к страхованию вкладов.) Большинство российских банковских экспертов эту точку зрения не разделяют, тем более что в самом законопроекте заложена очень жесткая перепроверка комбанков для доступа в систему страхования. По мнению Медведева, даже слишком жесткая (он считает необходимым внести в ходе второго чтения поправки, направленные на ее либерализацию). Как раз наоборот, переход к страхованию депозитов позволит повысить эффективность надзора и очистить банковское поле от ненадежных субъектов.

Как бы то ни было, критика со стороны международных авторитетов пришлась противникам закона очень кстати. А может, и впрямь не стоит спешить? При нынешней-то разноголосице. И потом: неужели разработчики законопроекта действительно полагают, что клятвенное обещание компенсировать $3 тыс. подтолкнет граждан к тому, чтобы тут же перевести наличные сбережения в депозиты в банках, а те, в свою очередь, кинутся кредитовать отечественную промышленность? За два дня до дефолта 1998 года Борис Николаевич очень убедительно заверял: "Девальвации не будет!". Такое легко и просто в памяти не стирается.