Россия будет менять границы

2003 год начался в России под знаком региональной реформы. Уже 4 января Путин внес на рассмотрение Государственной Думы два законопроекта по этой части: проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и проект федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Эти два законопроекта должны видоизменить два из трех китов, на которых зиждется российская государственность, – региональную власть и местное самоуправление (о реформе центральной власти речь пока не идет, она и так усилила свою вертикаль).

Российские законодатели прониклись важностью президентской затеи и обещали уже в весеннюю сессию принять оба закона, а также все необходимые поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы. А Путин, в свою очередь, назначил замруководителя своей администрации Дмитрия Козака (который и разграничивал Россию по компетенциям в соответствующей комиссии) официальным представителем президента при рассмотрении проектов палатами Федерального Собрания. Так что дело должно быть сделано "по-Козацки" лихо. В этом есть особая необходимость.

Что же предлагается сделать с Россией региональной? Да, в сущности, ничего особенного: изменить тип федеративных отношений в стране. Российская Федерация "ельцинского" образца была изначально построена на принципе, который Борис Николаевич использовал в свое время в борьбе с властью СССР: "берите столько суверенитета, сколько сможете унести". Регионы не преминули воспользоваться этим предложением и на волне децентрализации прихватили оного суверенитета кто сколько смог – в основном, немало. Юридически такой подход был закреплен сложной системой федеративных договоров. Когда же настало путинское время собирать камни, то выяснилось, что мы имеем этакую лоскутную, крайне несимметричную федерацию, некоторые субъекты которой, по сути, вообще считают себя суверенными государствами. Наиболее одиозных пришлось долго "приструнивать" при помощи прокуратуры, Конституционного суда и даже Вооруженных сил (этим занимаются и по сей день). Но нужно было и как-то в целом привести страну к одному знаменателю – Конституции.

И вот на свет появился вышеуказанный законопроект, касающийся государственной власти субъектов РФ, который должен сделать Федерацию симметричной. Отныне распределение властных полномочий между Центром и субъектами будет единообразным и прописанным в законе. Отдельный договор с Центром регионам можно будет заключать лишь в исключительных случаях, когда экономические, географические или иные особенности субъекта требуют несколько иного, чем в законе, разграничения полномочий. Таким образом, как говорится в пояснительной записке к закону, "предполагается обеспечить согласованность и системность законодательных норм, касающихся статуса органов государственной власти субъектов РФ".

Весьма важным является и другое новшество: в закон предлагается внести целую главу, посвященную определению экономической базы деятельности органов власти субъектов РФ. То есть будут установлены основные принципы формирования и исполнения бюджетов субъектов РФ, межбюджетных отношений, а также управления и распоряжения государственной собственностью субъектов РФ. В итоге должно стать ясно, кто чем располагает, кто за что отвечает и сколько денег должен на это истратить. Для того чтобы предлагаемая схема заработала, потребуется внести некоторые изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы, но это уже детали. Дмитрий Козак даже заверил, что эти поправки будут приняты раньше, чем сами законы по региональной реформе.

Что касается законопроекта о местном самоуправлении, то его лейтмотив – всё то же единообразие, только на уровне муниципальных образований. Будут вводиться единые принципы организации местного самоуправления для всех субъектов РФ, что позволит наладить систему межбюджетных отношений и сформировать финансовую базу местного самоуправления. Ведь хорошая идея: переложить жизнеобеспечение "на местах" на сами эти "места"! А предлагаемая система бюджетных отношений между субъектами РФ и муниципальными образования зеркально отражает межбюджетные отношения Федерации и субъектов РФ. В целом же – и на этом делается особый акцент – предполагается усилить контроль за финансовыми потоками между различными уровнями бюджета.

Что ж, навести в России региональный порядок – идея сама по себе неплохая. Только бы избежать при этом очередного витка централизации, граничащей с унитаризацией страны, – а такая опасность существует с того момента, как начали усиливать "властную вертикаль". Слишком сильны все-таки у нас традиции "единой неделимой".

Однако не следует забывать и другого обстоятельства: наступивший год – еще и год выборов. Дмитрий Козак не скрывает, что это обстоятельство может несколько осложнить принятие законопроектов. "В этот политически сложный предвыборный период депутатам Госдумы трудно быть абсолютно объективными и необходимо лучше аргументировать свои позиции и доказывать, что эти законы, прежде всего, направлены на соблюдение интересов избирателей". Если вдуматься, то всё складывается очень даже хорошо: депутат накануне выборов не станет поддерживать центральную власть в ущерб своим региональным и местным избирателям, так что мы имеем в его лице определенную гарантию от чрезмерной централизации РФ.

И как же встретили депутаты предложенные законопроекты? Координационный совет думских центристских объединений (фракции "Единство", "Отечество – Вся Россия" и группы "Народный депутат" и "Регионы России") еще в середине января высказался в поддержку внесенных президентом законопроектов. Ну, они на то и центристы. А вот, к примеру, фракция СПС обнаружила в законопроектах ряд существенных недостатков. По мнению Бориса Немцова, принятие этих законов повлечет "гигантский рост бюрократического аппарата, поскольку должны быть избраны десятки, если не сотни тысяч депутатов на муниципальном уровне". Резонно, хотя надо отметить, что депутат и бюрократ – вовсе даже не синонимы. Кроме того, по мнению Немцова, соединение реформы местного самоуправления с реформой ЖКХ при росте бюрократического аппарата может привести к хаосу во многих сферах, в первую очередь в теплоснабжении регионов. И еще (это, пожалуй, самое важное): законопроекты не содержат четкого механизма гарантий финансовой самостоятельности органов местного самоуправления.

Но с СПС властям договориться будет нетрудно, тем более что критика прозвучала не такая уж существенная. Более серьезно оппонировать проекту Козака будут, очевидно, коммунисты, выступающие за сохранение прямых выборов для мэров малых городов (чтобы отстоять свои позиции в регионах), да Жириновский, которому по душе фактическая унитаризация страны и система назначения руководителей всех уровней. Но сами по себе такие противники не очень страшны. Таким образом, по законодательной линии особых проблем у региональной реформы возникнуть не должно.

А вот как относятся к реформе в регионах, на тех самых "местах"? Весьма показательным в этом плане стало проведенное в Хабаровске в последних числах января совещание по проблемам реформы с участием самого Козака. Совещались полномочный представитель президента РФ в Дальневосточном федеральном округе Константин Пуликовский, представители ряда федеральных министерств и ведомств, депутаты Госдумы и руководители органов власти дальневосточных субъектов РФ и местные главы. Так вот, по мнению большинства выступавших, реформа местного самоуправления необходима прежде всего муниципалитетам. Однако именно мэры городов и главы районов высказали наибольшее число критических замечаний в адрес законопроектов. Напрашивается вывод, что их-то мнение как раз и не учли. Оно и не удивительно – ведь на них, по сути, просто хотят скинуть многие обязанности государства перед народом. И хотя заявлено, что каждая новая функция будет подкреплена финансово, конкретного перечня доходных статей местного самоуправления нет. Как выразился руководитель группы "Российские регионы" Олег Морозов, "каждый отвечает за свой чемодан". Однако получается, что содержимое чемодана никого толком не интересует.

Кроме того, местная власть в результате реформы окажется более подверженной влиянию власти региональной, чем та – федеральной. Например, временное управление в субъекте, имеющем просроченную задолженность более 30% годового дохода, может быть введено Центром только по решению суда. А введение прямого губернаторского управления в городе-должнике будет происходить по решению самого главы субъекта, при поддержке регионального парламента. Кроме того, глава субъекта может сместить главу муниципального образования, и для этого предусмотрен весьма обширный перечень оснований. А уж совсем особенная ситуация может сложиться в обеих столицах: в законопроектах уже частично учтены интересы мощного московского лобби, так что Москва и Санкт-Петербург получат особый статус и будут жить по своим уставам. Эксперты предрекают, что эти уставы полностью "зажмут" в столицах местное самоуправления, оставив его в чисто номинальном виде. Так, может, оно и к лучшему?

Может. Эксперты отмечают, что в целом реформа направляет нашу страну и общество к большей упорядоченности и подотчетности, что само по себе отрадно. Но происходит это за счет урезания самостоятельности низовых звеньев государственной структуры, за счет сокращения возможностей местного самоуправления проявлять какую-либо инициативу. Когда все ходы записаны и всё под контролем, трудно не превратиться в винтик государственной машины и еще сохранять местную специфику. А это значит – впереди прямая дорога к унитарному, да еще, не дай Бог, авторитарному государству!

Кроме того, эксперты делают и другой прогноз. Начиная с 2004 года, в результате принятия пакета законопроектов Козака, наступит время перекройки муниципальных (а то и региональных) границ, исчезновения одних и появления других регионов различного уровня. Начнутся конфликты между мэрами, борющимися за вольность своих городов, и феодалами-губернаторами, желающими их подчинения. Во всей этой сумятице гражданам будет очень нелегко разобраться в своей региональной принадлежности. И что касается "самоидентификации", то более-менее определенно можно будет сказать про себя только одно: "я – россиянин". Не к этому ли стремится власть?..

Итак, в России скоро начнется очередной передел – не собственности и даже не власти, а самой России. Пока еще региональная реформа существует в виде законопроектов, но поправки и предложения к ним принимаются только до 14 февраля. Так что – спешите, граждане!