Касьянов выпускает запасного игрока

Деятельность комиссии под руководством замглавы президентской администрации Дмитрия Козака, больше года занимающейся вопросом разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти, близится к развязке: президент поставил задачу уже этой осенью внести в Думу соответствующие законопроекты. Особое внимание предложено обратить на местное самоуправление, до сих пор находившееся в роли пасынка.

Выясняется, что муниципальные проблемы теперь интересуют не только комиссию администрации Путина, они и у Касьянова на контроле. На днях некоторые информагентства распространили информацию неназванного источника в Белом доме, сообщившего, что в октябре текущего года премьер доложит президенту о своей концепции административной реформы. Называется и ключевая фигура будущей реформы "по Касьянову". Это отнюдь не Козак, а шеф аппарата Белого дома Игорь Шувалов.

Корреспондент "Yтра" попробовал выяснить у члена комиссии, председателя Комитета по вопросам местного самоуправления Совета Федерации Рафгата Алтынбаева, чем же на самом деле занималась комиссия все это время и кто, на взгляд нашего собеседника, противится реформе "по Козаку":

Р.А.: Комиссия проанализировала около 300 законов, имеющих отношение к вопросу разграничения полномочий. Вывод: без пересмотра положений закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" дело с мертвой точки не сдвинешь. Президент в послании Федеральному Собранию акцентировал внимание именно на развитии местного самоуправления. Это основа основ, на которой базируется вся архитектура государственного строительства. Сильное государство – не то, у которого самая большая и соответствующим образом вооруженная армия. Это такое государство, в котором каждому человеку предоставляется возможность реализовать себя. В том числе и через участие в управлении той территорией, на которой он живет, то есть через местное самоуправление.

"Yтро": Рафгат Закиевич, Вы хотите сказать, что сейчас местного самоуправления в России не существует?

Р.А.: Закон есть. И кстати, по мнению независимых европейских экспертов, неплохо написан. Но в нем огромное количество отсылочных норм, то есть продекларировано что-то, а далее – "в соответствии с таким-то законом", которого нет. Недосказанность привела к тому, что каждый стал интерпретировать положения закона в угоду личным интересам. Это касается как территориального устройства, так и организационного и многих других основополагающих принципов. У нас где-то по поселенческому принципу устроено самоуправление, где-то – в соответствии с административно-территориальным делением, где-то – по смешанному типу. В стране долгие годы не существовало единой системы муниципальной власти. Новая редакция призвана решить в том числе и эту проблему.

"Y": Об этом и говорят. Мол, в комиссии сделали упор не на том, не о принципах муниципального устройства надо думать, а решить, откуда деньги муниципальная власть будет брать. Самая главная недосказанность – это недосказанность в вопросе межбюджетных отношений…

Р.А.: Чтобы определить, как грамотно перераспределить бюджетные доходы, надо прежде понять, что такое муниципальное образование. Вот определимся в терминах – тогда можно будет подсчитать численность населения, промышленный потенциал определить… Затем уже решать вопрос межбюджетных отношений…

"Y": Губернатор Новгородской области Михаил Прусак утверждает, что он не видел никаких документов по муниципальной реформе, а ему и его коллегам-губернаторам Д.Козак предлагает поддержать предложения комиссии.

Р.А.: Еще до появления концепции реформы наш Комитет предложил провести консультативные совещания в регионах. Тема – "О состоянии и перспективах развития местного самоуправления в Российской Федерации в свете послания президента Федеральному Собранию". После вологодского совещания, на котором были руководители регионов и главы законодательной власти Северо-Запада (Прусака, кстати, там почему-то не было) новгородский губернатор и начал выступать с такими заявлениями. Или ему неверно доложили, о чем мы там говорили, или другие, более глубинные причины. Такие совещания мы провели еще в Липецке и Екатеринбурге. Почувствовали поддержку, были замечания, предложения, но резкой критики не наблюдалось…

"Y": Вы говорите о демократии. А где ж она тут? Мэров мы сейчас выбираем, а ваша комиссия предлагает назначать менеджеров на должность руководителей муниципалитетов…

Р.А.: Выборы депутатов – это демократическая процедура? Бесспорно! Далее на конкурентной основе депутаты из своего числа избирают главу муниципалитета. Это разве не демократия? Между прочим, такая схема успешно действует в ряде мест. Не везде глав муниципалитетов выбирает население. Но я не слышал возмущенных возгласов по поводу ущемления там демократических норм.

А теперь исполнительная должность. Это как президент и премьер-министр в масштабах страны. Премьер-министра ведь назначает президент. Так и здесь. Назначаем главу администрации. Ставим перед ним определенные задачи. Бюджет утверждают депутаты. Гласно утверждают, публично, коллегиально. Они и контролируют работу главного исполнителя и распорядителя бюджетом. Я считаю, что демократия – это не только свобода выбора, это, прежде всего, открытость и контроль за исполнением.

"Y": А чем тогда будет заниматься глава муниципалитета?

Р.А.: Подготовкой нормативно-правовых актов, их проработкой. Следить за тем, чтобы интересы граждан на его территории не ущемлялись. Разрабатывать стратегию развития муниципалитета, выполнять политические функции. Вот не задумывались, что у нас и губернаторы тоже едины в двух лицах – они одновременно и политические фигуры, и участники экономических процессов. Это вредит делу.

"Y": Откуда же разговоры, будто концепцию реформы будет разрабатывать правительство? Якобы Касьянов к октябрю подготовит документы и представит их президенту.

Р.А.: Я сомневаюсь, что за месяц можно подготовить такого масштаба документы. Речь идет о серьезных структурных изменениях. Задача ведь шире, чем просто реформа местного самоуправления. Необходимо до минимума свести вопросы совместного ведения как между местным самоуправлением и субъектами федерации, так и между субъектами и федеральным центром. В этом смысле новая редакция необходима и закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти".

Интерес правительства объясним: речь идет о серьезных финансовых потоках. Ну и потом поручение ведь давал президент… Правда, я все равно не понимаю, при чем здесь правительство. Это ведь исполнительный орган. Вот и будет исполнять, когда появятся новые законы. Комиссию же Козака создал президент, это президентская комиссия…

Сенатор Алтынбаев с присущей ему дипломатичностью весьма мягко отзывается о возможных противниках "муниципальной революции" по Козаку. Хотя между строк читается обида. Вопрос серьезный. Сталкиваются интересы сразу нескольких групп влияния. Губернаторское лобби, которое не представляет собой единой силы, но за каждым из местных князьков кто-то да стоит, не отдаст без боя право "казнить или миловать", право распределения бюджетных денег внутри собственных регионов. При том, что и среди губернаторов существуют разные точки зрения на проблему. Если новгородский Михаил Прусак заявил корреспонденту "Yтра", что "комиссия Козака потерпела фиаско", то саратовский Дмитрий Аяцков, напротив, сообщил, что "ему импонирует позиция Козака".

Другая группа противодействия скрывается за широкой спиной премьера. По Козаку, правительству распишут все от и до. И Касьянову не с 89 региональными лидерами придется договариваться, а – страшно сказать – с 30 тысячами. Именно столько муниципальных образований будет в Российской Федерации, если реформа пойдет по сценарию замглавы президентской администрации. Предлагаемые законы таковы, что придется четко следовать данным обязательствам. В случае неисполнения со стороны федерального центра, шум поднимать будет теперь не один только губернатор, а и главы муниципалитетов.

Как стало известно, предлагается предусмотреть в законодательстве три типа муниципальных образований. Первый – муниципалитеты, то есть нынешние города районного значения, поселки городского типа или объединенные в муниципалитет маленькие деревни, аулы и пр. Они будут наделены определенными полномочиями по решению вопросов, связанных с обеспечением жизни людей. Второй – муниципальные округа, которые включают в себя несколько муниципалитетов. Они будут заниматься межмуниципальными проблемами – например, транспортным сообщением между муниципалитетами или обустройством системы образования. Законодательная власть предполагается на этом уровне. А исполнять решения депутатов будут, как уже сказал Алтынбаев, управляющие или менеджеры. В договоре, который с ними заключат, будет оговорена и ответственность за исполнение местных законов. Они станут не крайними, как сейчас, а юридически ответственными за реальные деньги.

В законе также появится новая глава "Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями". Должно уйти в прошлое само понятие "необеспеченный мандат", когда муниципалитетам вменялось исполнение обязательств государства, в части, например, выплаты детских пособий или предоставления льгот на проезд в транспорте, но денег под это не выделялось. Третий тип будущих муниципальных образований – муниципалитеты с правами муниципального округа, которые создаются на базе сегодняшних областных и республиканских центров. Отдельный закон предлагается принять о городах федерального подчинения. Москва и Санкт-Петербург, как известно, одновременно представляют собой субъекты РФ и, будучи городами, несут на себе груз забот муниципальных образований. По словам Алтынбаева, президент надеется, что поправки в закон "Об основных принципах организации местного самоуправления" будут приняты уже на осенней сессии Госдумы. А с 1 января должны начаться административные преобразования внутри регионов. Ответ на вопрос, кто возглавит эту "муниципальную революцию" – Козак или Шувалов, – будет одной из интриг наступающего политического года.